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調整“糧改飼”政策 持續推進農業供給側結構性改革

全國政協委員、甘肅省政協副主席郝遠反映,為了保障飼料糧供給安全,2008年我國實施了玉米臨時收儲政策,即通過不斷提高價格支持玉米生產。在該政策的激勵下,我國玉米生產面積和產量快速增長,面積從2008年的2986萬公頃增長到2016年的3794萬公頃,產量從2008年的1.66億噸增長到2016年的2.19億噸。玉米總產量從2012開始超過水稻,成為第一大作物。然而,這種支持政策也導致我國玉米出現了高庫存、高價格、高進口量的難題。不僅給國家財政帶來嚴重負擔,也提高了下游玉米加工產業和畜禽養殖業的成本,降低了下游產業的國際競爭力。

在此背景下,優化農業生產結構勢在必行。2015年,中央一號文件提出:“加快發展草牧業,支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植,開展‘糧改飼’和種養結合模式試點,促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展”。2016年和2017年中央一號文件提出繼續推進和擴大“糧改飼”試點。“糧改飼”也成為我國農業供給側結構性改革的重要內容。為推進“糧改飼”工作,農業部于2015年在內蒙古、甘肅、青海等10個省區選擇30個區縣積極開展“糧改飼”試點。2016年和2017年,農業部進一步將試點縣分別增加至121個和455個,據估計2017年“糧改飼”的補貼金額超過20億元。在“糧改飼”等政策的影響下,我國玉米種植面積在2015和2016年下降近200萬公頃,青貯玉米和苜蓿等飼草料種植面積顯著增加,對優化農業生產結構、落實農業供給側結構性改革發揮了重要作用。

從實地調研情況來看,“糧改飼”項目較好地達到了政策預期目標,產生了明顯的經濟效益、社會效益和生態效益。但在實施過程中也存在一些亟需完善的突出問題,主要有:

一是畜產品和飼草價格波動風險較大,降低了農民種植飼草的積極性。相對于籽粒玉米,飼草難以存儲,而最近幾年牛羊肉價格波動較大,也影響了飼草的需求和價格。

二是補貼內容設計不合理,制約了飼草種植規模增加。現有補貼政策僅對飼草的加工和消費進行了補貼,而缺乏對種植方面的補貼和技術指導。飼草作物種植需要大型農業機械設備,普通農戶缺乏相關設備卻沒有補貼。

三是不同政策相互沖突,補貼效果打折扣。“糧改飼”項目的目的是通過補貼鼓勵農民種植飼草作物,減少籽粒玉米種植面積。但在部分地區政府實施“糧改飼”補貼后,卻取消了對改種飼草地的種糧補貼,導致“糧改飼”政策補貼的效果被抵消。

四是政策實施的穩定性有待加強。到2017年底“糧改飼”補貼試點即將結束,后期的“糧改飼”政策怎么執行還不明確,也導致各地方政府在試點過程中畏首畏尾,擔心很多工程投資如青貯窖建設等后期缺乏政策支持,制約了“糧改飼”的可持續性。

為此,建議:

一、在全國范圍內實施“糧改飼”。建議在全國范圍內推行“糧改飼”,按照自愿參與、合理補貼的原則構建“糧改飼”長效發展機制。盡快出臺“糧改飼”的系統政策,使飼草種植者、加工者以及市場收購主體有明確的政策預期。

二、加強對飼草種植技術和機械方面的補貼力度。一是重視推廣飼草良種,特別是耐旱、適合機械收割的飼草品種,提升飼草種植效益。二是加大對飼草流通和加工環節的補貼力度,設立飼草運輸的綠色通道,優化區域間飼草調配供給,加大對飼草加工環節特別是飼草青貯窖建設等的補貼力度。三是提高飼草收獲和加工機械的購置補貼比例。四是加強對苜蓿、燕麥草等具有明顯生態效益的飼草作物補貼力度,弱化對青貯玉米的補貼力度。

三、加強不同政策間的協調性,增強政策合力。隨著草食畜牧業的發展,飼草對于我國食物安全的影響越來越大,加大優質飼草的生產和利用,補充飼料糧缺口或替代部分飼料糧,是減輕我國食物安全壓力的有效途徑之一。因此,飼草也應與其他糧食作物一樣,享受糧食生產補貼政策,不能因為糧食改種飼草而減少農民的補貼力度。此外,將“糧改飼”項目補貼資金與信貸政策相結合,為飼草種植戶、養殖戶、飼草企業提供信貸擔保,通過金融扛桿撬動發展資金,推動飼草產業發展。同時,針對飼草種植自然災害風險、價格波動風險較大這一問題,為農民提供飼草作物農業保險,以規避飼草生產風險,穩定飼草種植收益。

四、通過降低飼草種植與加工成本,提升草牧業競爭力。一是加強糧改飼配套技術開發與推廣。二是實施飼草種植區域基礎設施建設工程。三是鼓勵構建社會運作的飼草產業服務中心。(本文系《甘肅政協信息》2018年第23期,專報全國政協)

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